2016年赤字大概率或突破3% 债务置换将不再分批

2016-01-18 16:13 武汉新闻网 编辑:香楚君 网友阅读

  2016 年刚刚开年,财政部就对地方债务出了一套组合拳。

  1 月 11 日,财政部出台《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》(下称《意见》),将地方政府债务的限额分为一般债务限额和专项债务限额。随后不久,继 2015 年实施三批共计 3.2 万亿债务置换后,2016 年的地方债务置换工作也已启动。

  经济观察报了解到,目前,财政部已将 2016 年的地方债务置换额度下发地方财政部门。对于此次置换的总体情况,财税部门相关人士表示,由于 2016 年将继续实施积极的财政政策并加大力度,赤字规模有望扩大,2016 年的赤字到 3% 的可能性非常大;与此同时,不被列入赤字的地方专项债务将会增加,2016 新增的债务限额总数还需经全国人大的批准,具体结果需要等待今年 3 月召开的全国"两会"揭晓。

  1 月 13 日,财政部财政科学研究所金融研究室主任赵全厚告诉经济观察报,地方债务置换进行"一年一授权",财政部只进行总额管理,不再实施类似 2015 年的分批置换。至于置换进度,则由地方政府按照债务到期和刚性兑付的情况,来酌情实施。

  2015 年的财政预算报告显示,中国赤字规模为 1.62 万亿,包括中央赤字规模 1.12 万亿和地方的 5000 亿元,赤字率约为 2.3%。

  赵全厚说,赤字率的高低决定了财政的总量空间,也体现了财政政策是否更积极。虽然赤字率 3% 的警戒线并不是金科玉律,但却是各国的一个心理线,"一个国家的赤字率太高,会影响国家的主权信用,所以也会尽可能把控赤字规模"。

  上述财税部门相关人士对经济观察报说,财政部部长楼继伟对于地方债务中变相举债的问题十分担忧。该人士引述楼继伟在 2015 年年初的一次内部讲话称,财政部担心 PPP 异化为举债新通道,有些地方因受债务管理政策约束,转而通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式,在 PPP 模式中进行变相融资,增加了风险概率。

  人大的担忧

  财政部上述《意见》的主要内容是,合理确定地方政府债务总限额,对地方政府债务余额实行限额管理。

  年度地方政府债务限额,分为一般债务限额和专项债务限额,具体计算方法是上年地方政府债务限额加上当年新增债务限额,或减去当年调减债务限额。地方政府债务的总限额,则由国务院根据国家宏观经济形势等因素确定,并报全国人民代表大会批准。

  全国人大常委会预算工作委员会(下称"预工委")人士认为,目前为控制债务规模过快增长,国家决定对地方政府债务余额实行限额管理,但对如何确定限额仅有原则性表述,如何科学界定地方政府债务限额,将债务规模控制在合理水平,与经济社会发展水平相适应,还需要深入研究提出明确意见。

  2015 年底,全国人大常委会专题调研组提供的调研报告显示,2014 年末全国地方政府债务余额为 15.4 万亿元,主要来自市、县级地方政府,举借主体主要是融资平台、政府部门和机构、事业单位及国有企业,其中银行贷款约占 51%,地方政府债券约占 8%。报告称,据财政部门测算,到 2015 年末,地方政府债务余额限额 16 万亿元,债务率预计约为 86%,低于 100% 的风险警戒线,债务风险总体可控。

  尽管如此,上述预工委人士仍认为,地方政府的存量债务规模较大,增长较快。比如,2014 年末地方政府债务余额比 2013 年 6 月底净增 4.5 万亿元,增幅达到 41%,这个数字是 2014 年地方一般公共预算收入的 1.2 倍,约为 2014 年地方一般公共预算支出、政府性基金预算支出和国有资本经营预算支出决算汇总数的 86.3%。

  该预工委人士说,从美国的次贷危机到欧洲主权债务危机都说明,个别地区、个别领域债务风险控制如果不当的话,就有可能引发系统性的风险。财政部统计,中国个别省份债务率已经超过 100%,还有 100 多个市本级、400 多个县级债务率超过 100%。"我们在调研中了解到,现在有很多变相举债、违规担保等等一些错误的做法没有得到有效纠正,或者还在继续发生,这些都说明问题还是不小的,应当引起足够的重视。"上述预工委人士举例说,东部某省前些年每年土地出让金的数大致在 2000 亿左右,现在是七八百亿,下降了三分之二,这样就存在了还债的风险问题。

  债务置换继续

  在化解存量债务和稳定经济增长的双重压力下,地方政府对新增债务的需求仍然较大。

  全国人大常委会在调研中发现,不少地方政府官员希望中央对地方举债能够理解和支持,在加强债务管理的同时,也应考虑地方经济发展需要,在今后的新增债务限额分配上给予适当倾斜。

  他们的理由是,在当前经济下行压力较大的情况下,不允许地方政府举债投资,经济可能下滑过快而引发各方面问题,特别是中西部地区要加快发展,融资需求仍然较大,包括在建项目在内都需要持续投入建设资金。

  因此,在他们看来,进一步的债务置换是必须的。

  经济观察报了解到,目前 2016 年全年的地方债务置换额度已经下发,财政部负责规模管理,地方财政部门在规模内根据实际情况进行置换。总体置换额度是在 2015 年 10 月底上报财政部,12 月底批准下来的。

  1 月 14 日,一位地方债务管理办公室人士对经济观察报说,2016 年债务置换的上限,基本上是各个地方自己向财政部报,财政部则根据各地报的规模需求来确定置换额度,只要在合理需求之内都会满足。

  " 2016 年置换债券不仅是针对 2016 年到期债务,还有 2017 年、2018 年提前偿还的债务。地方政府将原本要到一两年后才偿还的高息债务,提前在 2016 年偿还,实际上就是转化为时间长、低利息的置换债务。"上述债务管理办公室人士说。

  2015 年进行了 3.2 万亿地方债务的置换,远超审计署当初审计的数据。财政部认为,这实现了对当年到期债务的全覆盖,将被置换的存量债务成本从平均约 10% 降到 3.5% 左右,预计将每年节省利息 2000 亿元。

  而全国人大预工委则认为,国务院计划将 15.4 万亿元的存量债务在未来三年内置换,规模大、时间紧,如果处理不当,会对债券市场、利率水平造成冲击,带来市场行为扭曲。此外,置换债券的持有人过度集中在银行系统,与过去融资平台负债主要是银行贷款所带来的风险本质上并无区别。

  为此,在上述《意见》中,财政部提出,地方政府存量债务中通过银行贷款等非政府债券方式举借部分,通过三年左右的过渡期,由省级财政部门在限额内安排发行地方政府债券置换。为避免地方竞相发债对市场产生冲击,财政部根据债务到期、债务风险等情况予以组织协调,并继续会同人民银行、银监会等有关部门做好定向承销发行置换债券等工作。

  一位财税部门人士说,2016 年财政部门为妥善处理存量债务,肯定会加大置换债券的额度,并会严格将置换债券资金用于偿还符合条件的政府债务;同时,还会完善地方政府债券发行机制和市场定价机制,争取不再出现地方债券利率低于国债的事件。


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