西安自贸区方案“难产”:省市利益博弈复杂

2015-05-04 09:33 武汉新闻网 编辑:香楚君 网友阅读

  第二批自贸区名单尘埃方定,所谓的第三批自贸区名单炒作又起。西安、重庆、武汉、成都甚至郑州都成为了猜测的对象。虽然到目前为止,还没有任何迹象表明哪些城市可能会占得这一轮先机,但在那些半真半假的文章背后,数以亿计的资金已先后热炒了几轮 " 内陆自贸区 " 概念板块,市场的热情与翘盼、理性与非理性,一览无余。

  一

  每一轮炒作中,西安板块都是被重点关注的对象,而这些炒作同当地的方案制定、申报未必有多大关联。这实际上反映了一种普遍的社会认知:从区位战略上看,西安是重要的、与众不同的城市,特别是在 " 一路一带 " 的背景下,这座城市的意义与前景更不同寻常。不过,除了这些宏大的内容,行动的细节反而少有人关注。

  按照媒体披露的最新进展,在第三轮自贸区申报的竞争中,郑州、西安、兰州等三地已经提交了申报方案,这为又一轮炒作提供了新素材。而在私下里,当地参与自贸区申报工作的专家说,这其实已经是西安第二次提交方案,第一稿的申报文件因为许多内容不明晰,大量照搬了上海自贸区的已有文本,没有获得主管部门的认可。

  是因为对自贸区内涵的理解有问题吗?显然不是这样的。关于自贸区,陕西省委书记赵正永在接受媒体采访时曾经有一个清晰表达:" 我在北京参加几次会议,包括总理在我们小组讨论时也都讲了,没有什么特殊的政策,就是有特殊的要求,就是要简政放权,减少政府的职能 " ——没有特殊的政策,就是有特殊的要求,简单的表达实际上已经说尽了自贸区的内涵本质。

  那么,是哪些内容不明晰呢?出于工作保密的需要,他没有细讲。但综合大量公开报道的细节来看,也可以推测一二。西安启动自贸区申报工作是从两年前开始的,一开始,他们瞄准的对象是第二批自贸区的申报,但在具体推进中,陕西省、西安市的官员分别给出了不同的说法,甚至在基本范围的划定上,省级部门的官员和西安市官员的表态,差别都很大,比如陕西省的官员倾向于以西咸新区空港新城为重点,西安市的说法则是以西安国际港务区为主体。如果这些意见不能达成一致,那么在一些基本内容上," 不清晰 " 的文本表达似乎就是必然了。

  一个细节是:之前当地的自贸区申报具体工作,是由一位处长完成的——在复杂的省市政府分权与利益博弈背后,一位处长能有多大发言权呢?即便他有独立的思考与见解,他又如何能在这种复杂格局中完成表达呢?回避问题、忽视矛盾也就可想而知了。

  当然也不能据此讲,当地的官员对自贸区不重视。毕竟,在多个公开场合中,陕西省、西安市的官员都已有所表态,而且,在全国和当地的两会上,申报自贸区也是热度相当高的议题。这里面实际上是一个战略优先地位的问题——如果一个地区战略太多,太复杂,地方政府的行动余地就越大,可选择的内容也就越多,哪些是重要的、优先的,就不容易突出,最终呈现出一个惯性的结果。

  二

  作为区位极其特殊的城市,西安从来不缺少概念和战略。这十几年中,西安先后经历了西部大开发、西咸一体化、构建西安国际化大都市、建设关中—天水经济区、国家级西咸新区、丝绸之路经济带等一轮又一轮的炒作。这是它的客观优势。而从主观看,当地政府也相当善于同中央展开互动,把地方的发展同国家战略相对接——到目前为止,西安拥有 " 四区一港两基地 " 等七个国家级的新区(开发区),这也是国内城市中少见的。

  这些战略有些转化为了具体的行动,也有一些停留于务虚的理念。比如国务院批复的《关中—天水经济区发展规划》,就其名称本质而言,其跨区域协作发展的内容,已被当地许多人自嘲为只不过是在陕西的电视台中增加了天水市的天气预报。

  从现实局面来看,复杂的、混搭的区域战略已经形成了更复杂的利益格局。这对 " 制定出一个统一的简政放权的自贸区方案 " 是一个挑战。比如说,在西安市辖区内存在太多实施差异化优惠政策及行政审批权限的开发区:城北西安经开区、城西南西安高新区、城东南曲江新区、城东西安浐灞生态区和西安国际港务区,另外还有西安阎良国家航空高技术产业基地、西安国家民用航天产业基地等,再往西,还有国家级新区西咸新区——它地跨西安、咸阳两市,由陕西省政府直接管理,优惠政策和行政审批权限更不同于西安的开发区。

  而在这些不同的区域中,针对不同的外资企业、中央企业甚或省属国有企业采取不同的优惠政策——税收、土地、补贴等,也是很常见的事,多少 " 招大商 "、" 大招商 " 的口号背后,都或多或少有着以行政力量差异对待不同投资主体的制度和行动的影子。

  这就意味着,要完成一个抹平西安高新区、经开区和国际港务区,以及西咸新区空港新城等多个具有保税功能的兼具不同优惠政策开发区的自贸区方案,并实现统一管理,甚或考虑到它像上海自贸区那样、运行一段时间后 " 扩区 " 的可能性,从方案设计上来讲,这需要当地决策层下大决心,从战略抉择上来看,需要把自贸区战略提高到优先等级。若非如此,地方政府的行动很可能沿着已有利益格局的惯性往下走,这本质上是被动往前走。

  要打破行动的利益惯性,需要地方的决策层不仅看清眼前的要求,更要理解历史和时代的使命。我们眼前所处的时代,中国过去由不同区域的特区、新区、开发区、特殊监管区构建的多层次开放格局正在过渡为全面开放格局,政府和市场的关系、投资与贸易的规则都在重新形成,从国家战略来看,一路一带是大方向,把加快建设西安自贸区放在政府战略决策的优先地位,不仅是适应开放和改革的形势要求,更是陕西和西安真正有机会实现丝绸之路新起点目标的制度创新平台。

  应该说,同那些其他的或旧或新的概念相比,自贸区是西安唯一可以做到辐射和支撑实施 " 一路一带 " 战略的制度创新平台。一个面向全世界开放的西安自贸区,有助于在媒体和社会公众中重新激活对西安作为丝绸之路经济带新起点的认同,有利于整合西安在政治、经济、能源、旅游、高新技术、装备制造业、文化产业,等各个主导产业方面的合力,真正使得西安在这一轮城市竞争中具有基础的环境优势。

  所谓时代的使命,无非是给当事人的挑战。这些挑战过后看似简单,有时候当事人身处其中,躬逢其盛,却不容易看得清、做得到。我们希望西安能够做到这一点。


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